Обобщение судебно-арбитражной практики по рассмотрению споров, связанных с применением бюджетного законодательства

Бюджетная система в условиях развития рыночных отношений, многообразия форм собственности, бюджетной самостоятельности регионов играет все более важную роль в реализации единой финансовой политики государства, цели которой обусловливаются его экономической политикой.

Вопросы правового регулирования бюджетных отношений приобретают все большую актуальность в социально-экономической сфере жизни страны, поскольку в нормах бюджетного права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства в бюджетной сфере, методы аккумуляции средств в государственные и муниципальные денежные фонды, порядок получения и использования государственных денежных средств и другие вопросы.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, как следует из его преамбулы, служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Арбитражный суд рассматривает ряд категорий дел, в рамках которых применению подлежат нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Ниже освещены отдельные вопросы, возникающие при рассмотрении связанных с применением бюджетного законодательства дел, и практика их разрешения арбитражными судами Дальневосточного округа на примере Шестого арбитражного апелляционного суда.

Одной из категорий споров, рассматриваемых в арбитражных судах, возникающих наиболее часто, являются споры по искам хозяйствующих субъектов о компенсации затрат, понесенных ими в результате предоставления отдельным категориям граждан льгот, установленных федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также местными нормативно-правовыми актами, то есть иски о взыскании так называемых выпадающих доходов. Данная категория дел продолжает занимать значительное место среди споров вытекающих из бюджетных правоотношений, рассматриваемых арбитражными судами, в том числе и Шестым арбитражным апелляционным судом.

В 2008 году Шестым арбитражным апелляционным судом рассмотрено всего 4 057 дел. В том числе 80 споров, вытекающих из бюджетных правоотношений, из них 72 – это иски о взыскании убытков за счет средств соответствующего бюджета, связанных с реализацией законов о предоставлении льгот отдельным категориям граждан, что составляет 90 процентов от всех рассмотренных дел в данной категории.

Названные споры носят экономический характер, поскольку невозмещенные расходы хозяйствующего субъекта являются его убытками, и подлежат рассмотрению в общеисковом порядке на основании статьи 16 Гражданского кодекса РФ. Применение норм бюджетного законодательства при рассмотрении данной категории дел обусловлено тем, что заявленные к возмещению убытки истца возникают в результате неисполнения публично-правовым образованием своих обязательств по финансированию за счет средств своего бюджета расходов на предоставление гражданам льгот.

Сложность рассмотрения данной категории дел обусловлена, прежде всего, двумя обстоятельствами: во-первых, судам необходимо правильно определить надлежащего ответчика по делу и бюджет, из средств которого финансируются и подлежат возмещению организациям расходы от предоставления льгот, установленных законодательством, а во-вторых, необходимо исследовать большой объем доказательств, подтверждающих факт предоставления льгот, и проверить обоснованность размера заявленных к возмещению расходов. В данном случае необходимо учитывать, что взыскание обращается на средства публичного субъекта, бюджет которого предусмотрен для решения определенных задач и выполнения функций государства, следовательно, взыскание необоснованно заявленных к возмещению затрат ведет к неправомерному расходованию бюджетных средств. И причина этому – отсутствие четкого правового механизма реализации законов, установивших льготы, либо несовершенство такового. Как следствие – разнообразная правоприменительная практика, сложившаяся в арбитражных судах округа.

Между тем необходимо отметить, что количество споров о возмещении убытков за счет надлежащей казны все-таки сокращается.

За первый квартал 2009 года Шестым арбитражным апелляционным судом рассмотрено всего 4 дела о возмещении убытков за счет средств соответствующего бюджета, связанных с реализацией законов о предоставлении льгот отдельным категориям граждан, в то время как в прошлом году за тот же отчетный период – 11 дел в данной категории.

Это связано с уже устоявшейся практикой по данной категории дел. С учетом нормативно-правовых актов, устанавливающих общие принципы раздела полномочий органов государственной власти и пределы их ответственности, в Дальневосточном округе, в том числе и в Шестом арбитражном апелляционном суде, сформировался подход к решению вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с предоставлением определенных социальных гарантий.

При этом суд исходит из того, что разделение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением по вопросам социальной защиты населения определяется по уровню органа государственной власти, принявшего соответствующее законодательное решение. Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов (статья 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ)).

Согласно статье 6 БК РФ расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативно-правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. БК РФ в редакции Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ с изменениями, вступающими в силу с 01.01.2008, вводит понятие публичного обязательства. Под публичным обязательством понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативно-правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации). Установление публичным субъектом нормативно-правовыми актами мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в виде предоставления льгот и компенсаций и определение порядка по их финансированию является публичным обязательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Поэтому при отсутствии доказательств надлежащего финансирования из бюджета льгот, установленных федеральным законом, законом субъекта либо местным нормативным актом, взыскание в пользу истца его убытков, связанных с предоставлением в указанный период гражданам соответствующих льгот и гарантий, осуществляется, соответственно, с Российской Федерации, субъекта РФ либо за счет средств местного бюджета. Бюджетное законодательство исходит из разграничения расходных обязательств публично-правовых образований, и одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип самостоятельности бюджетов, под которым также понимается недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней (статья 31 БК РФ).

Таким образом, на практике закономерно возникает вопрос: «за счет средств бюджета какого публично-правового образования подлежат возмещению расходы организациям в результате предоставления мер социальной поддержки?».

В связи с чем, рассматривая данные споры, суд устанавливает, нормативно-правовым актом какого публично-правового образования предусмотрены льготы. Установление льгот публично-правовым образованием предполагает соответственно осуществление расходов по их финансированию за счет средств соответствующего бюджета.

По большинству дел в данной категории, пересмотренных Шестым арбитражным апелляционным судом, судами первой инстанции правильно применены нормы материального права и установлены основания для взыскания убытков за счет соответствующей казны.

Из 72 дел рассмотренных Шестым арбитражным апелляционным судом в 2008 году всего 1 решение суда первой инстанции отменено и 9 изменено.

В то же время, в ряде случаев по спорам, связанным с предоставлением социальных гарантий, относящихся к совместным обязательствам Российской Федерации, субъекта РФ и муниципальных образований не исследован вопрос: «к компетенции какого публично-правового образования отнесены вопросы компенсации неполученной прибыли в связи с предоставлением льгот?».

Рассмотрим данный вопрос на практике.

1. Муниципальное учреждение здравоохранения «Городская стоматологическая поликлиника» обратилось в Арбитражный суд Магаданской области с иском к Управлению здравоохранения мэрии города Магадана, Департаменту финансов администрации Магаданской области о взыскании 914 502 рублей 65 копеек расходов (выпадающих доходов), связанных с предоставлением в 2004 году гражданам, проживающим в г.Магадане, льготной скидки по оплате зубного протезирования, предусмотренной ФЗ «О ветеранах» от 12.01.1995 № 5-ФЗ.

Решением от 28.02.2008 требования истца удовлетворены в заявленной сумме за счет казны Магаданской области в лице Департамента финансов администрации Магаданской области. В иске к остальным ответчикам отказано.

При проверке законности судебного акта по апелляционной жалобе Департамента финансов администрации Магаданской области Шестой арбитражный суд апелляционной инстанции отменил решение суда, взыскал предъявленные ко взысканию убытки в пользу истца с казны Российской Федерации.

Статьей 10 ФЗ «О ветеранах» установлено, что за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации возмещаются расходы, связанные с реализацией льгот для ветеранов на изготовление и ремонт зубных протезов. Порядок возмещения расходов, указанных в настоящей статье, утверждается Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Расходы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, связанные с предоставлением льгот ветеранам, учитываются при взаиморасчетах федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и имеют целевое назначение.

В силу статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 23 от 22.06.2006 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации устанавливать меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение обязанности по финансированию льгот, установленных федеральным законодательством, означало бы передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 № 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Кроме того, в пункта 16 Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснил, что если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год (пункт 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Шестой арбитражный апелляционный суд, установив, что расходы на реализацию ФЗ «О ветеранах» в ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» не утверждались, а также не предусматривались как отдельный вид расходов в составе финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и не возмещены субъектом Российской Федерации в связи с отсутствием финансирования, удовлетворил иск за счет казны Российской Федерации. Постановление Шестого арбитражного суда от 15.05.2008 № 06АП-А37/2008-1/1078 оставлено без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 20.08.2008 № Ф03-А37/08-1/3318.

2. Муниципальное унитарное предприятие г.Хабаровска «Специализированный производственный комбинат коммунального обслуживания» обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с иском к Министерству финансов Хабаровского края, Правительству Хабаровского края о взыскании убытков в сумме 516 275 рублей, связанных с предоставлением в 2006, 2007 годах услуг по погребению на основании ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Решением от 04.12.2007 требования истца в части взыскания расходов удовлетворены в заявленной сумме за счет казны Хабаровского края в лице Министерства финансов Хабаровского края. В иске к остальным ответчикам отказано.

При проверке законности судебного акта по апелляционной жалобе Министерства финансов Хабаровского края Шестой арбитражный суд апелляционной инстанции его изменил, взыскав соответствующую сумму в пользу истца с казны городского округа «Город Хабаровск».

Пунктом 3 статьи 9 ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, если умерший не работал и не являлся пенсионером, а также в случае рождения мертвого ребенка по истечении 196 дней беременности.

В соответствии с пунктом 41 части 2 статьи 26.3 ФЗ от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в частности, решение вопросов предоставления материальной и иной помощи для погребения.

Частью 2 статьи 26.14 названного Закона субъекту Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать региональные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов бюджета субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение полномочий, указанных в статье 26.2 и пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона.

Постановлением Губернатора Хабаровского края от 03.02.2005 № 16 «О возмещении расходов на погребение за счет средств краевого бюджета» установлено, что стоимость услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню специализированными службами по вопросам похоронного дела, иными организациями и подлежащих возмещению за счет средств краевого бюджета, определяются органами местного самоуправления.

Кроме того, названным постановлением предусмотрено, что финансирование расходов по возмещению стоимости услуг по погребению умерших (не работающих и не являющихся пенсионерами, а также тех, чья личность не установлена органами внутренних дел и мертворожденных детей по истечении 196 дней беременности), предоставляемых согласно гарантированному перечню, производится в пределах средств, предусмотренных в краевом бюджете на очередной год по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство».

Нормативы возмещения стоимости услуг по погребению, применяемые для определения расходов краевого бюджета на погребение, установлены Постановлениями Губернатора № 16 и № 112-пр и составляют для городского округа «Город Хабаровск» 6 000 рублей и 6 180 рублей соответственно.

Постановлением мэра г.Хабаровска от 13.12.2005 № 1965 утверждена стоимость предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг, оказываемых на безвозмездной основе, в сумме 7 102 рубля и стоимость услуг, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении умерших при отсутствии супруга, близких родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить им погребение, и умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, в установленные законодательством сроки, в сумме 6 461 рубль.

Пунктом 5 статьи 86 Бюджетного кодекса установлено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).

Муниципальное образование «Город Хабаровск», утвердив Постановлением мэра города № 1965 стоимость, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, выше установленных субъектом РФ нормативов, приняло на себя обязательство по возмещению данных расходов.

Шестой арбитражный апелляционный суд, установив, что предъявленные истцом ко взысканию убытки составляют разницу между утвержденной муниципальным образованием стоимостью на гарантированный перечень услуг по погребению и компенсацией, произведенной в пределах, предусмотренных субъектом Российской Федерации, изменил решение суда первой инстанции в части взыскания спорной суммы убытков с казны субъекта Российской Федерации в лице Министерства финансов Хабаровского края, взыскав убытки с казны муниципального образования «Город Хабаровск». Постановление Шестого арбитражного суда от 24.04.2008 № 06АП-А73/2008-1/214 оставлено без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 27.07.2008 № Ф03-А73/08-1/2287.

Применительно к спорам, возникшим в результате реализации установленных на федеральном уровне либо на уровне субъекта РФ гарантий и компенсаций, особого внимания заслуживают иски муниципальных образований, заявленные к Российской Федерации в связи с понесенными на указанные цели расходами за счет собственных средств муниципального бюджета.

Правовая природа сложившегося между публично-правовыми образованиями правоотношения в изложенной ситуации носит неопределенный характер. Наряду с отнесением их к отношениям экономического характера, существует точка зрения о том, что такие правоотношения являются бюджетными, как возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также исполнения бюджетов всех уровней системы. В этой связи вопрос о подведомственности данного спора арбитражным судам требует разъяснения на уровне Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Практика Шестого арбитражного апелляционного суда идет по пути отнесения подобных споров к подведомственности арбитражного суда.

Правоприменительная практика.

1. Комитет по финансам мэрии города Магадана обратился в Арбитражный суд Магаданской области с иском к Департаменту финансов администрации Магаданской области о взыскании убытков, возникших в результате выплаты в период с 01.01.2006 по 01.07.2008 ежемесячной надбавки в размере 20% должностного оклада работникам муниципальных учреждений здравоохранения и культуры города Магадана, удостоенных звания «Почетный работник здравоохранения Магаданской области», «Почетный работник культуры Магаданской области», в размере 2 358 365 рублей 73 копеек.

Решением от 14.11.2008 в иске отказано. При этом, суд указал, что полномочия по возмещению расходов, связанных с исполнением постановлений губернатора Магаданской области «Об утверждении Положения о звании и учреждении нагрудного знака «Почетный работник культуры Магаданской области» и «Об утверждении Положения о звании и учреждении нагрудного знака «Почетный работник здравоохранения Магаданской области» переданы субъектом органу местного самоуправления, поэтому оснований для возложения ответственности на казну области отсутствуют.

Шестой арбитражный апелляционный суд, при рассмотрении апелляционной жалобы Комитета по финансам мэрии города Магадана установив, что причинение истцу убытков связано с предоставлением гарантий, установленных законом субъекта РФ, доказательств отмены либо приостановления действия упомянутого правового акта, а также выделения муниципальному образованию денежных средств, достаточных для возмещения данных расходов, решение суда первой инстанции отменил, предъявленные ко взысканию убытки, взыскал с Магаданской области в лице Департамента финансов администрации Магаданской области как финансового органа, представляющего казну Магаданской области.

В силу пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы по обеспечению социальной защиты населения подлежат совместному финансированию за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.

В соответствии с подпунктами «ж», «з» части 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется, в частности, на основе принципов самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий и самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Согласно статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства определяются как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).

По правилам статьи 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируется органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Законом Магаданской области от 17.02.2001 № 165-ОЗ «Об учреждении почетных званий в сферах здравоохранения и культуры Магаданской области» предусмотрено финансирование расходов, связанных с выплатой надбавок за счет средств областного бюджета, выделяемых на здравоохранение и культуру.

При этом губернатором Магаданской области приняты постановления от 20.06.2001 № 123 «Об утверждении Положения о звании и учреждении нагрудного знака «Почетный работник здравоохранения Магаданской области», от 05.07.2001 № 137 «Об утверждении Положения о звании и учреждении нагрудного знака «Почетный работник культуры Магаданской области», в пунктах 6 которых главам администраций районов области, мэру г. Магадана рекомендовано предусмотреть в 2002 году средства на выплату надбавки в размере 20% от должностного оклада лицам, получившим почетные звания.

Судом установлено, что в спорный период субъект РФ не учел при формировании бюджета Магаданской области средства целевого назначения для взаиморасчетов с местными бюджетами в части финансирования расходов от выплаты надбавки работникам муниципальных учреждений культуры и здравоохранения, имеющим звания «Почетный работник здравоохранения Магаданской области», «Почетный работник культуры Магаданской области».

То обстоятельство, что в соответствии с названными постановлениями источником финансирования указаны средства бюджетов муниципальных образований, не изменяет характер данного обязательства как расходного обязательства субъекта Российской Федерации, поскольку возможность муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки не исключает обязанности субъекта Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.

Шестой арбитражный апелляционный суд, установив, что расходы на реализацию областного закона не утверждались и не возмещены субъектом Российской Федерации муниципальному образованию, отменил решение и удовлетворил иск за счет казны Магаданской области.

2. Нередко выплата гражданам гарантированных государством компенсаций осуществлена за счет средств муниципального бюджета на основании решения суда общей юрисдикции, принятого по искам физических лиц к муниципальному образованию.

Администрация г.Благовещенска обратилась в Арбитражный суд Амурской области с иском Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства Амурской области о взыскании убытков в сумме 3 816 352 рублей 80 копеек, связанных с выплатой денежных средств на приобретение жилья участковым уполномоченным милиции Кайдаш Владимиру Викторовичу, Курбатову Дмитрию Алексеевичу в соответствии со статьей 30 ФЗ «О милиции» и на основании судебного решения.

В обоснование заявленных требований истец сослался на решения Благовещенского городского суда об обязании администрации г.Благовещенска предоставить квартиры по договору социального найма жилого помещения и определения того же суда об изменении способа исполнения судебного акта, на основании которых со счета администрации г.Благовещенска перечислены денежные средства в предъявленной сумме на счета двух участковых милиционеров на приобретение жилья в соответствии с положениями ФЗ «О милиции».

Решением от 20.01.2009 исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с решением Арбитражного суда Амурской области, Министерство финансов РФ в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, при рассмотрении которой апелляционный суд пришел к выводу, что удовлетворяя требования истца за счет казны Российской Федерации, суд первой инстанции правомерно руководствовался статьей 30 ФЗ «О милиции», в соответствии с которой сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции – не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.

Таким образом, Законом РФ «О милиции» органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по предоставлению жилых помещений участковым милиции.

На настоящий момент федеральным законодателем еще не разработан порядок компенсации расходов, понесенных органом местного самоуправления при реализации полномочий возложенных Законом.

Вместе с тем, в части 2 статьи 132 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в определении № 58-О от 15.02.2005 «По жалобе администрации города Коряжма Архангельской области на нарушение конституционных прав местного самоуправления положением части 1 статьи 30 ФЗ «О милиции», возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению сотрудников милиции жилой площадью по установленным законодательством нормам по смыслу части 2 статьи 132 Конституции РФ предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления. Компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и признана гарантировать право собственности муниципальных образований.

Указанная правовая позиция Конституционного Суда РФ в силу статей 6, 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» является обязательной для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц.

В силу статьи 35 ФЗ «О милиции» финансирование милиции осуществляется за счет средств федерального, областного и муниципального бюджетов.

В соответствии со статьей 7 ФЗ «О милиции», милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную и общественной безопасности. Статьи 8 и 9 этого Закона предусматривают, что криминальная милиция и милиция общественной безопасности, созданная в пределах численности, установленной Правительством РФ, финансируется за счет средств федерального бюджета. Если милиция общественной безопасности создается субъектом Федерации сверх численности определенной Правительством РФ, то финансирование ее производится из средств субъекта Федерации.

Установив, что ни органами местного самоуправления, ни органами исполнительной власти Амурской области сверхнормативная штатная численность, влекущая содержание за счет средств областного или муниципального бюджета, не вводилась, суд обоснованно взыскал убытки за счет казны Российской Федерации.

Еще раз следует обратить внимание на то, что количество споров вытекающих из данной категории сокращается, однако, они становятся более разнообразными.

Например.

Администрация Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края обратилась в Арбитражный суд Хабаровского края с иском к Хабаровскому краю в лице Министерства финансов Хабаровского края, Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ о взыскании 70 960 рублей убытков, связанных с осуществлением в 2007 году функций по ведению первичного воинского учета и недофинансированием со стороны ответчиков.

Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 12.11.2008 исковые требования удовлетворены в полном объеме за счет казны Российской Федерации в лице Министерства обороны РФ. В иске к остальным ответчикам отказано.

Шестой арбитражный апелляционный суд, при рассмотрении апелляционной жалобы Министерства обороны РФ пришел к выводу об ее обоснованности.

В соответствии со статьей 8 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» воинский учет граждан осуществляется военными комиссариатами. Полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов, которые осуществляют первичный воинский учет граждан, проживающих или пребывающих на территориях указанных муниципальных образований.

Средства на осуществление передаваемых полномочий на осуществление первичного воинского учета предусматриваются в виде субвенций в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете. Предоставление субвенций органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов из Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, осуществляется в порядке, установленном статьями 133 и 140 Бюджетного кодекса РФ. Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации и через образуемые в составе бюджетов субъектов Российской Федерации региональные фонды компенсаций передаются бюджетам поселений и городских округов. Порядок расходования и учета субвенций, а также изъятия переданных полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации.

Правилами расходования и учета субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 29.04.2006 № 258, установлено, что субвенции на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке, Министерству обороны РФ.

Объем средств, передаваемых органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов, определяется исходя из численности граждан, состоящих на первичном воинском учете по состоянию на 31 декабря предшествующего года, и утвержденной Правительством Российской Федерации методики расчета норматива затрат.

Положением о воинском учете, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27.11.2006 № 719, предусмотрено, что число работников по воинскому учету граждан в органах местного самоуправления, осуществляющих ведение первичного воинского учета граждан, определяется исходя из следующих норм: от 500 до 1 000 граждан - один освобожденный работник. При наличии менее 500 граждан работа по ведению воинского учета может возлагаться по совместительству в установленном порядке на одного работника органа местного самоуправления.

Суд установил, что численность граж¬дан, состоящих на воинском учете в Дукинском сельском поселении, составля¬ет 536 человек, в связи с чем организация воинского учета возложена на 1 освобожденного работника.

ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» в составе Фонда компенсаций предусмотрены субвенции бюджетам субъектов РФ на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, в сумме 1 060 000 тысяч рублей, из них Хабаровскому краю – 13 987,5 тысяч рублей.

В 2007 году Администрация Дукинского сельского поселения при осуществлении государственных функ¬ций Российской Федерации произвела затраты и понесла расходы на сумму 191 055 рублей 92 копейки, включая заработную плату одного освобожденного работ¬ника, его командировочные расходы, аренду помещения, расходы на комму¬нальные услуги (отопление, электроснабжение, связь).

МФ Хабаровского края за счет средств субвенций, полученных из феде¬рального бюджета, перечислило администрации в счет компенсации расходов последней всего 105 871 рубль.

Материалами дела подтверждается, что в пределах лимитов бюджетных обязательств выделенные средства полностью использованы по целевому назначению, распределены между муниципальными образованиями пропорционально понесенным расходам. Доказательств обратного ответчиками не представлено.

Поскольку, выделенные бюджетные средства не компенсировали в полном объеме реальные расходы ор¬ганов местного самоуправления поселений и органов местного самоуправления городских округов, в том числе и истца, то суд апелляционной инстанции согласен с выводом суда первой инстанции, что убытки, причиненные Администрации Дукинского сельского поселения», подлежат взысканию с казны РФ.

Между тем, Шестой арбитражный апелляционный суд решение первой инстанции изменил в части взыскания спорной суммы убытков с казны Российской Федерации в лице Министерства обороны РФ, взыскав убытки с казны Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ.

В соответствии со статьями 1069 и 1071 ГК РФ вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет, соответственно, казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

От имени казны выступают финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 158 Бюджетного кодекса РФ главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности.

Судом установлено, что выделенные через главного распорядителя федеральных бюджетных средств – Министерство обороны РФ бюджетные средства не компенсировали в полном объеме реальные расходы муниципальных образований.

Министерством финансов РФ не представлены доказательства выделения достаточных бюджетных ассигнований из федерального бюджета на компенсацию субсидий главному распорядителю бюджетных средств - Министерству обороны РФ.

В силу изложенного также возникает вопрос: «кто должен нести ответственность по делам о возмещении убытков, а точнее быть представителем ответчика - главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности либо финансовые органы соответствующего бюджета?».

Судебно-арбитражная практика в Дальневосточном федеральном округе идет по пути отнесения ответственности на финансовые органы. Поскольку, привлечение главного распорядителя к ответственности возможно лишь в случае выделения средств на компенсацию спорных расходов в полном объеме, а, как правило, в процессе рассмотрения иска судом недофинансирование из соответствующего бюджета спорных расходов и, кроме того, доказательств неисполнения главным распорядителем обязательств по перечислению переданных ему средств для компенсации спорных расходов не представляется.

Анализируя судебную практику разрешения споров, связанных с предоставлением гражданам установленных льгот, следует остановиться ещё на одном вопросе – порядке исчисления срока исковой давности по требованию истца о возмещении его расходов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 200 ГК течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.

Согласно статье 12 Бюджетного кодекса РФ годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Поэтому организация, предоставившая льготы, к примеру, в 2004 году, должна была узнать о нарушении своего права, выразившего в отсутствии компенсации из бюджета его расходов, по окончании финансового года, то есть 01.01.2005. Соответственно срок исковой давности истекает 01.01.2008.

Муниципальное унитарное предприятие «Единый заказчик» муниципального образования «Город Биробиджан» обратилось в Арбитражный суд Еврейской автономной области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ, Еврейской автономной области в лице Финансового управления Правительства Еврейской автономной области, Муниципальному образованию «Город Биробиджан» Еврейской автономной области в лице Финансового управления мэрии города муниципального образования «Город Биробиджан» о взыскании 120 252 рубля 47 копеек расходов (выпадающих доходов), связанных с реализацией льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, предоставленных в 2004 году категории льготников «Почетный донор России».

Решением арбитражный суд, признав ответственной по иску казну РФ в лице Министерства финансов РФ, удовлетворил исковые требования частично на сумму 36 699 рублей 48 копеек, в удовлетворении исковых требований в остальной части отказал в связи с пропуском истцом срока исковой давности, о применении которого заявлено ответчиком.

Шестой арбитражный апелляционный суд установил, что суд первой инстанции исчислял срок исковой давности без учета статей 12, 242 Бюджетного кодекса РФ, в связи с чем сделал неправомерный вывод о пропуске истцом срока исковой давности за период с января по ноябрь 2004 года. С исковыми требованиями истец обратился 31.12.2007 (исходя из штампа почтового отделения связи), в связи с чем они заявлены в пределах срока исковой давности.

Споры, возникшие в связи с предоставлением юридическому лицу публично-правовым образованием или уполномоченной кредитной организацией бюджетных средств на возвратной и возмездной основе.

В силу статьи 2 ГК РФ, пункта 1 статьи 76 БК РФ данные споры носят гражданско-правовой характер (на что обращено внимание Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении Пленума от 22.06.2006 № 23). Такой договор является разновидностью договора займа, который регулируется главой 42 ГК РФ с учетом специальных правил, установленных Бюджетным кодексом РФ.

По статистике Шестого арбитражного апелляционного суда в 2008 году обжалованы 4 решения по данной категории дел.

Необходимо отметить, что Гражданский кодекс РФ не содержит положений, исключающих распространение исковой давности на данные отношения.

Прокурор Амурской области обратился в Арбитражный суд Амурской области с иском к обществу с ограниченной ответственностью «Тында-связьстрой» (далее - ООО «Тындасвязьстрой»), Администрации Сковородинского района о признании недействительным договора телефонизации города Сковородино от 16.04.2004 с последующими дополнениями, о применении последствий недействительности ничтожной сделки - взыскании с ООО «Тындасвязьстрой» в бюджет муниципального образования 6 783 059 руб. 61 коп.

Арбитражный суд, рассматривая спор, установил, что согласно пункту 3.5 указанного договора выделенные средства на закупку оборудования являются заемными средствами и дал правильную оценку возникшим правоотношениям, указав, что между сторонами заключен договор займа, отношения по которому регулируются нормами гражданского законодательства.

При заявлении стороной о пропуске срока исковой давности, суд правильно применил положения Гражданского кодекса РФ.

Срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки согласно статье 181 ГК РФ составляет три года. Суд дал верную правовую оценку, что срок исковой давности истцом не пропущен, так как начинает течь со дня начала исполнения спорной сделки. Исполнение по договору начато 30.04.2007 путем перечисления администрацией Сковородинского района ООО «Тындасвязьстрой» суммы 2 500 000 рублей, исковое заявление подано 16.04.2007.

Арбитражными судами рассматриваются также споры, связанные с применением мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

В части IV Бюджетного кодекса РФ установлены основания для применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также перечень самих мер принуждения, которым будут подвергнуты нарушители бюджетного законодательства.

Самым распространенным нарушением бюджетного законодательства, является нецелевое использование бюджетных средств, под которым согласно статье 289 Бюджетного кодекса РФ понимается их направление и использование на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Нецелевое использование бюджетных средств наряду с мерами ответственности, применяемыми к руководителям получателей бюджета, влечет изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.

В соответствии со статьями 284 и 284.1 БК РФ полномочными органами по применению мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства являются государственные органы Федерального казначейства и органы, исполняющие бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Получатели бюджетных средств, в свою очередь, реализуя право на судебную защиту, обращаются с исками о признании недействительными актов контролирующих органов о применении мер принуждения, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств.

Большая часть исков с аналогичными требованиями по делам, рассмотренным кассационной инстанцией, удовлетворена судами в связи с отсутствием со стороны получателя бюджетных средств факта их нецелевого использования.

Шестым арбитражным апелляционным судом в 2008 году рассмотрено лишь 2 дела о признании недействительным представлений контролирующих органов в части использования денежных средств не по целевому назначению.

Заключение.

При проведении настоящего обобщения проанализированы дела, рассмотренные Шестым арбитражным судом за отчетный период 2008 года. Анализ дел показывает, что большинство споров, в рамках которых применению подлежат нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации рассмотрено судебной коллегией по рассмотрению споров, вытекающих из гражданских правоотношений: 74 из 80 рассмотренных.

Из 80 дел в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа обжаловано 47 постановлений Шестого арбитражного апелляционного суда: одно из которых отменено вместе в решением и дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции; одно отменено в части с оставлением в силе в этой части решения суда первой инстанции; и одно изменено в части распределения госпошлины.

В Высший Арбитражный Суд РФ обжаловано 19 постановлений Шестого арбитражного апелляционного суда и постановлений Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа, во всех случаях в передаче в Президиум для пересмотра отказано.

Проведенный анализ показал, что трудности в рассмотрении данных правоотношений еще возникают в практике рассмотрения дел. Учитывая, что российское бюджетное законодательство переживает сегодня очередной этап радикальной переработки, актуальность правильного применения норм права становится все более очевидной. Будучи организацией, наделенной Конституцией Российской Федерации обязанностью оказывать квалифицированную помощь хозяйствующим субъектам в защите их нарушенных прав и интересов, арбитражный суд должен с особой ответственностью относиться к формированию судебно-арбитражной практики.


Судья Е.В.Гричановская
Помощник судьи Е.Я.Рожковская